房地产税定位：提升地方治理能力

房地产税是在房地产保有环节征收的一种税。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》指出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”，之后，财政部、国家税务总局选择深圳、重庆、南京、北京、宁夏吴忠、辽宁丹东作为物业税模拟评税试点。2007年9月，财政部、国家税务总局又将安徽、河南、福建和大连4个省市纳入模拟评税试点范围。为进一步完善房产税制度，合理调节居民收入分配，正确引导住房消费，有效配置房地产资源, 2010年12月8日，国务院第136次常务会议同意在部分城市(上海和重庆)进行对个人住房征收房产税改革试点。2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次指出：“加快房地产税立法并适时推进改革”。应该说，房地产税立法是一项极为复杂的工程，明确房地产税定位是这一立法工程中的首要一环，这有利于消除诸多争议，形成共识。

房地产税定位的争议及分析

理论界对于我国房地产税的定位存有争议，大体主要有三种观点。

一是将其定位于调节房地产价格或称之为调节房地产市场。经过几年的房价高速增长之后，房价高位运行的风险不断加大，房地产市场严重分化，部分城市和地区的房地产价格偏高，出现了房地产泡沫。在这一背景下，社会上呼吁开征房地产税的声音一直不断，其意图是寄希望于通过开征房地产税，增加房产所有者的持有成本，增加市场供给，或抑制投资投机性需求，解决供求矛盾突出问题，以此促进房地产市场长期平稳健康发展。因此，这种观点将房地产税定位于调节房地产价格。

二是将其定位于筹集地方财政收入。基于税权理论以及现行分税制的制度规定，房地产税作为财产税，其收益分配权归属于地方。1994年实行的分税制财政体制，对于税收收入数量大、税源集中的一些税种或者划为中央税、或者划为共享税，并且在共享税分享比例中中央占大头、地方占小头。虽然划给地方政府的税种数量并不少，多达十多种，但这些税种往往都是税源比较分散、征管难度比较大、税收收入数量少的小税种。因此，地方税体系单薄、税种结构不合理、缺少主体税种的问题自分税制改革以来一直就是地方税体系的一个突出问题。营改增后，由于营业税收入转为增值税收入，导致地方税体系的主体税种和支撑失去，进一步加剧地方税体系单薄、缺少主体税种的问题。近年来，随着经济下行压力增大，财政收入增幅放缓，地方财政收支压力增大、财政运转困难，已经成为困扰地方发展的一个重要问题。虽然地方财政收入不会出现“断崖式”下跌，但其增幅放缓令本来就不宽裕的地方财政更加捉襟见肘。特别是一些收入下滑较为严重的地区，收支矛盾十分尖锐、财政运行风险陡然上升。在这一背景下，一种观点认为，应开征房地产税以开辟新的财源，解决地方财政收入困难问题。

三是将其定位于调节收入分配。当前，收入分配日益成为一个严重的经济社会问题。收入差距不断拉大，收入分配不公产生的诸多矛盾，已成为制约我国经济社会健康发展的一大障碍。房地产税具有调节功能：一方面，房地产税可通过设计超额累进税率办法对收入分配进行调节;另一方面，房地产税的税负较难转嫁，因而能够起到分散财产，缩小收入差距的作用。因此，一些学者认为，应该通过开征房地产税调节收入差距，这便将其定位于调节收入分配。

客观上而言，房地产税对房地产价格、地方财政收入和收入分配都将会产生一定的影响。然而，究竟将房地产税定位于何种目标，却要依据房地产税对这三个方面产生的影响大小、我国的经济社会发展的现实需求以及税收改革的整体部署来判断。

从调节房价来看，房地产税可以引导购房者进行理性消费，抑制投资投机性需求，也可通过增加持有成本，使一部分房子进入市场出售，增加市场供给，抑制房价上涨。但由于我国商品房价格高居不下，是受多种因素共同影响的结果，包括房地产开发成本高、商品住房供给结构不合理、公民消费需求的扩张、资本市场低迷及投资性投机性需求不断扩张等。单纯通过房地产税，虽然对于抑制房价上涨起到一定作用，但不足以根本性改变房地产市场的供求关系，难以完全实现调控房价的目的，并且房地产税的调控属于单向度的调控，对于抑制房地产市场过热有效，但对于房地产市场萧条时，其调控作用就会失效。因此，只靠房地产税的开征不能解决我国目前房地产市场、住房市场和住房政策中面临的所有问题。

从调节收入分配作用上来看，房地产税的调节作用依赖于在税率、征收范围等制度设计时的差别对待。随着我国居民收入来源和财产存在形式的多样化，房地产只是居民财产中的一种，房地产税只能调节以房地产这种形式存在的财产，并且在取得房地产所承受的支出压力也并不相同，低收入者承受住房成本的压力加大。因此，房地产税所能起到调节收入分配的作用，但其效果受到多方面的制约。

从增加地方财政收入作用上来看，房地产税无疑能增加地方财政收入，但是否能成为地方财政收入的主要来源，则要依赖于制度的设计和居民的承受能力等多方面因素，并且需要在土地财政收入和房地产税收入之间找到平衡点。从短期来看，房地产税还一时难以承担起地方政府主要财源的重任。

房地产税应定位为提升地方治理能力

从国外实践来看，各国对于房地产税定位并不相同。例如，美国将对不动产及其建筑物等财产统一征收的房地产税称为财产税，其征税的主要目的是为地方政府提供稳定的财政收入，以满足地方提供公共服务的需要。新加坡对其房产征收财产税，其最根本目的是为了发展房屋及其附属建筑的基础设施建设。自20世纪80年代后期开始，日本房地产泡沫加速膨胀，为此，日本开征房地产税的目标更多是为了抑制房地产价格的快速上涨。

从前面的分析可知，尽管房地产税既可为地方增加财政收入，还可以调节居民财富和收入分配以及调节房地产价格，但发挥这些功能的同时，又都存在一定限制或缺陷，使其不能从根本上解决这些问题。确定房地产税的定位，应立足于我国全面深化改革的目标和任务，从制度建设角度去考虑。在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了我国全面深化改革的目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化，税制改革是财政改革的一项重要任务，而在税制改革中又提出了“完善地方税体系”。因此，房地产税应该定位于完善地方税体系，形成科学、平衡的税制体系，提升地方治理能力。这一定位，特别是对提升地方治理能力的要求，实际上暗含或是容纳了房地产税增加地方财政收入、调节居民财富和收入分配以及调节房地产价格这三种功能，这就使房地产税的地位处于一个更高的层面之上。

一方面，房地产税是地方治理的重要基础。房地产税对地方治理的影响主要体现在两个层面：一是房地产税的制度设计及收入状况，直接影响地方政府的治理能力。地方政府的治理能力不仅依赖于制度、规则，而且需要一定的物质基础。房地产税是地方财政收入的重要来源，成为地方政府治理能力的物质基础。房地产税状况，不仅影响地方财政收入和地方公共服务供给状况，而且还对地方政府责任、地方稳定、地方治理效率等产生重要影响。二是房地产税对辖区居民责任与能力产生一定的影响。居民对于社会的责任意识，主要来自道德和权利两个层面。人作为社会集体中的一员，为了维持生存和发展，必然要体现出一种道德倾向作为维系社会的基础，因此，个人对于社会具有责任意识，可以是社会存续的必然要求。权利背后也体现了一种责任意识，有权利就应有相应的责任意识，二者之间需要一种平衡关系。无责任的权利，将会使社会陷入一种异化。纳税，既是维持社会公共生活的必然需要，又是自身所享受权利的基础。因此，税收所体现的是一种社会责任意识。作为地方提供公共服务筹资的主要手段，房地产税使辖区内居民切实感受到对社会所做的贡献，并内含于人的意识和行为之中，从而增强其权利与责任意识。因此，房地产税有利于培育负责任的公民。

另一方面，治理体系结构和治理能力是影响房地产税构建的重要因素。一个高效的房地产税，应与地方治理结构和能力相匹配。如果房地产税不能为地方有效治理提供财力支撑，则会削弱地方治理能力;如果房地产税征收过高，同样也会损害地方治理状况。因此，一个合理的房地产税制度设计，需要在房地产税的征收与地方治理的需要之间取得平衡。